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Cet article fait suite à celui publié hier, qui présentait les tenants et aboutissants de l’initiative dite « pour une Suisse à 10 millions ». Dans ce deuxième volet, nous revenons sur les effets économiques, sociaux et diplomatiques qu’aurait son acceptation.
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« Avec des si, on mettrait Paris en bouteille. » Certes. Mais lorsqu’une initiative populaire propose de fixer un seuil démographique contraignant, la question du « si » devient difficile à écarter. Car si le texte était accepté dans les urnes, ses conséquences ne se limiteraient pas à un chiffre (subjectif) inscrit dans la Constitution : elles toucheraient aux accords bilatéraux avec l’Union européenne, aux secteurs dépendants de la main-d’œuvre étrangère, mais aussi plus largement à l’équilibre économique et institutionnel du pays.
Ce deuxième article propose donc d’explorer ce que changerait concrètement un « oui ». Non pas pour prolonger abstraitement le débat, mais pour mesurer les effets concrets d’une initiative dont les implications dépassent largement la seule question migratoire.
Population et territoire : une Suisse réellement à son point de rupture ?
L’un des arguments majeurs des partisan·e·s de l’initiative repose sur un constat largement perceptible : la Suisse serait confrontée à une pression démographique croissante. Transports bondés, marché du logement tendu, système de santé sous pression : les signes de saturation existent et nourrissent une inquiétude réelle. Lors de la table ronde du 12 mai, Michaël Buffat avançait notamment qu’une augmentation de 100’000 habitant·e·s se traduirait par une hausse d’environ 1 % des loyers.
Cependant, il faut préciser que l’interprétation du seuil de 10 millions d’habitant·e·s fait débat. Si les initiants présentent parfois ce seuil comme un repère permettant à la Suisse de reprendre le contrôle de sa politique migratoire, son inscription dans la Constitution lui donnerait néanmoins une portée nettement contraignante.
Cette ambiguïté est renforcée par le titre même de l’initiative – « Pas de Suisse à 10 millions » – qui envoie un signal politique clair d’opposition à ce seuil démographique. Autrement dit, même si les initiants peuvent insister sur une certaine marge d’interprétation, le texte tend bien à poser les 10 millions comme une limite politique et constitutionnelle forte.
C’est précisément dans cet écart entre le message politique et le contenu réel du texte que se situe l’une des limites de l’initiative. Les problèmes qu’elle met en avant ne sont pas imaginaires : la crise du logement, la saturation de certains services publics ou encore la pression sur les infrastructures sont des réalités bien présentes. Mais ces difficultés ne prouvent pas, en elles-mêmes, que la Suisse serait objectivement incapable d’accueillir davantage d’habitant·e·s. Elles montrent plutôt que ses infrastructures, son aménagement du territoire et son marché du logement ne suivent pas toujours le rythme de sa croissance.
L’argument de la densité permet justement de déplacer le débat. Si l’ensemble de la population suisse vivait avec une densité comparable à celle de la ville de Berne, la moitié seulement du canton de Berne suffirait théoriquement à l’accueillir. Dans le même ordre d’idées, avec une densité comparable à celle de la ville de Renens (qui est pourtant une ville moyenne du canton de Vaud), le Plateau suisse pourrait accueillir jusqu’à 17 millions de personnes (chiffres du PS).
L’objectif de ces comparaisons n’est évidemment pas de proposer une concentration massive de la population sur un territoire restreint. Elles permettent surtout de rappeler que le débat ne peut pas être réduit à une addition abstraite d’habitant·e·s : la question centrale est celle de l’organisation du territoire et de ses infrastructures. Une Suisse plus peuplée n’est donc pas nécessairement une Suisse invivable. Elle le devient si la croissance démographique n’est pas accompagnée par des politiques publiques à la hauteur : construction de logements, densification intelligente, développement des transports publics, renforcement des services de santé, investissement dans les infrastructures et meilleure répartition territoriale.
Or l’initiative ne répond pas véritablement à ces enjeux. Elle ne construit pas de logements, ne renforce pas le système de santé, ne développe pas les transports publics et ne propose pas de stratégie d’aménagement du territoire. Elle transforme un problème de planification, d’investissement et de répartition en un problème presque exclusivement migratoire.
En ce sens, l’initiative identifie un problème réel, mais y répond par un mécanisme différé et essentiellement restrictif. Affirmer qu’une fois le seuil des 900’000 habitant·e·s supplémentaires atteint·e·s, la Suisse devra accueillir moins de personnes, sans proposer d’ici là de solutions structurelles aux problèmes actuels, revient en partie à repousser le débat. La Suisse arrive sans doute à un tournant dans sa capacité à adapter ses infrastructures et sa croissance démographique. Mais faire de la limitation migratoire la principale réponse à cette saturation risque moins de résoudre les problèmes que de masquer l’enjeu central : la capacité politique du pays à organiser sa propre croissance.
Les baby-boomers bientôt à la retraite, quid de l’avenir du marché du travail ?
La question du vieillissement de la population aggrave d’autant plus l’équation. Pour la première fois dans l’histoire du pays, la population résidente permanente de 65 ans ou plus est plus nombreuse que celle de moins de 20 ans. Dans les vingt-cinq prochaines années, près d’un million de personnes devraient quitter le marché du travail pour partir à la retraite. À cela s’ajoute un taux de fécondité particulièrement bas : avec une moyenne de 1,28 enfant par femme en 2025, la Suisse se rapproche d’un solde naturel négatif, c’est-à-dire d’une situation où les décès dépasseraient les naissances.
Dès lors, la question migratoire ne peut pas être pensée uniquement sous l’angle du nombre d’habitant·e·s. Elle doit aussi être posée à partir des besoins réels du marché du travail. Si moins de jeunes entrent dans la vie active pendant qu’une génération entière part progressivement à la retraite, il faut bien que les postes vacants soient occupés. Dans ce contexte, la migration n’apparaît pas seulement comme un choix politique contesté, mais comme l’un des principaux leviers permettant de maintenir l’équilibre économique et social du pays.
L’initiative et le système suisse actuel de l’AVS
Le système de retraite suisse repose sur un mécanisme de répartition, les cotisations des actif·ve·s financent les rentes des retraité·e·s. Or, selon les perspectives financières de l’OFAS (Office fédéral des assurances sociales) en août 2025, si l’AVS affichait encore un excédent de 2,8 milliards en 2024, un déficit de répartition d’environ 4,2 milliards de francs est prévu pour 2035 et ce indépendamment de tout choc migratoire.
Dans ce contexte, la migration joue un rôle d’amortisseur souvent sous-estimé dans le débat public. Les travailleur·euse·s étranger·ère·s cotisent à l’AVS dès leur arrivée. Or la majeure partie des recettes de l’AVS se compose des cotisations salariales, qui sont par nature proportionnelles à la masse salariale et dépendent donc du nombre d’actifs. Restreindre structurellement les flux migratoires reviendrait donc non seulement à réduire la main-d’œuvre disponible, mais aussi à priver l’AVS d’une partie de ses recettes au moment précis où elle en a le plus besoin.
Ce graphique met en lumière la dépendance critique du système de retraite suisse envers le marché de l’emploi : les cotisations des salariés et des employeurs représentent la part écrasante du financement de l’assurance (71,2 % des recettes, soit 39,3 milliards de francs). En comparaison, l’apport de l’État (19,5 %) et de la TVA (8,5 %) reste minoritaire. Ce visuel démontre clairement que restreindre drastiquement la population active par des quotas migratoires rigides revient à amputer la source qui finance plus de 70 % de nos retraites.
L’initiative et le marché du travail dans les secteurs les plus exposés
Le deuxième effet concerne le marché du travail dans ses secteurs les plus exposés. En chiffres absolus, les effectifs les plus importants de main-d’œuvre non-suisse se retrouvent dans l’industrie (plus de 200’000 personnes) ainsi que dans la branche santé et action sociale (plus de 170’000). Dans l’hôtellerie-restauration et la construction, le poids relatif de l’immigration est encore plus marqué : respectivement la moitié et près de 40 % de la main-d’œuvre active dans ces branches n’est pas suisse. Et ces chiffres ne tiennent pas compte des quelque 400’000 frontalier·ère·s également actif·ve·s dans l’économie helvétique. Cette dépendance n’est pas conjoncturelle : elle est structurelle.
En 2025, parmi les 32 catégories de métiers analysées par le Groupe Adecco, seules quatre présentent encore un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande. Les professions de santé figurent parmi elles, notamment en raison du vieillissement de la population, qui entraine une hausse des besoins en personnel médical.
Cette dépendance structurelle à la main-d’œuvre étrangère n’est pas le fruit du hasard : elle repose entièrement sur le cadre juridique des accords bilatéraux avec l’Union européenne. En voulant restreindre le marché du travail, l’initiative « Pas de Suisse à 10 millions » percute donc de plein fouet la politique extérieure et diplomatique du pays.
Accords bilatéraux : le risque d’un nouveau bras de fer avec l’Union européenne
Derrière son apparente simplicité démographique, l’initiative « Pas de Suisse à 10 millions » touche à l’un des nerfs les plus sensibles de la politique suisse : sa relation avec l’Union européenne. Le texte prétend répondre à une question intérieure, à savoir combien d’habitant·e·s la Suisse peut-elle accueillir, mais ses effets déborderaient très vite les frontières nationales. Car en Suisse, limiter fortement l’immigration ne signifie pas seulement modifier une politique publique : cela revient à toucher à la libre circulation des personnes, donc à l’un des piliers sur lesquels repose toute la voie bilatérale construite depuis le refus de l’Espace économique européen en 1992.
Le 6 décembre 1992, la Suisse refuse l’EEE et choisit de ne pas s’insérer dans le grand cadre institutionnel qui aurait permis sa participation quasi complète au marché intérieur européen. Elle ne rejoint donc ni l’Union européenne, ni l’Espace économique européen, contrairement à la Norvège, à l’Islande ou au Liechtenstein. Mais elle ne peut pas non plus se permettre de se couper de son principal environnement économique. La solution trouvée sera celle des accords bilatéraux : une voie sur mesure, patiemment négociée, permettant d’accéder à certains pans du marché intérieur sans adhérer politiquement à l’Union. Cette architecture correspond très bien aux réflexes politiques suisses (souveraineté, démocratie directe, méfiance envers la supranationalité) mais elle repose sur une condition : que la Suisse accepte, dans les domaines couverts, certaines règles communes avec l’Union européenne.
C’est précisément cette condition que l’initiative viendrait heurter.
Les Bilatérales I, signées en 1999 et entrées en vigueur en 2002, comprennent sept accords : libre circulation des personnes, obstacles techniques au commerce, marchés publics, transports terrestres, transport aérien, agriculture et recherche. Il ne s’agit donc pas d’un simple accord migratoire, mais d’un ensemble compact qui organise l’accès réciproque aux marchés du travail, des marchandises et de certains services. La libre circulation des personnes n’y est pas un détail, au contraire, elle en est l’un des éléments structurants. Surtout, ces sept accords sont liés par la fameuse « clause guillotine » : si l’un d’eux est dénoncé, l’ensemble du paquet tombe.
Inscrire dans la Constitution une impossibilité durable de maintenir la libre circulation reviendrait, en pratique, à rendre les Bilatérales I difficilement applicables. La Suisse ne pourrait pas simplement dire à Bruxelles : « nous gardons les accords techniques, les marchés publics, le transport aérien, la recherche, mais nous suspendons la partie qui nous dérange ». La logique même du paquet empêche ce tri sélectif.
François Schaller, lors de la table ronde du 12 mai, rappelle que l’initiative ne contient pas elle-même une clause guillotine automatique. Elle ne ferait donc pas tomber les accords dans la nuit du vote. Mais cette précision juridique ne doit pas masquer qu’une acceptation ouvrirait immédiatement une crise politique avec Bruxelles. Car l’UE ne considère pas la libre circulation comme une faveur accordée à la Suisse, mais comme l’une des composantes du marché intérieur, aux côtés de la libre circulation des biens, des services et des capitaux. Dans la logique européenne, l’accès au marché ne se découpe pas indéfiniment selon les préférences nationales. Il suppose un minimum d’homogénéité juridique.
Et les enjeux sont massifs. En 2024, l’Union européenne représentait 70,8 % des importations suisses de marchandises, soit 158 milliards de francs, et 51 % des exportations suisses, soit 144 milliards. Dans les services, elle pesait également près de la moitié des échanges : 41 milliards d’importations et 52 milliards d’exportations. Les investissements directs montrent la même interdépendance : 588 milliards de francs d’investissements suisses vers l’UE, et 600 milliards en provenance de l’UE vers la Suisse. Les bilatérales constituent donc l’infrastructure juridique d’une partie considérable, si ce n’est quasi monopolistique, de la prospérité suisse.
Cela signifie très concrètement que la crise ne serait pas que politique. Elle pourrait toucher les entreprises industrielles qui dépendent de la reconnaissance des normes techniques, les compagnies aériennes suisses insérées dans le ciel européen, les acteurs du transport terrestre, les hautes écoles et centres de recherche liés aux programmes européens, ou encore les entreprises qui répondent à des marchés publics. L’une des erreurs du débat consiste souvent à parler des bilatérales comme d’un objet abstrait. En réalité, elles sont partout : dans la circulation des produits, dans les chaines de valeur, dans les laboratoires, dans les universités, dans les aéroports, dans les hôpitaux, dans les entreprises exportatrices.
Bilatérales II : le risque d’un isolement sécuritaire et administratif
Les Bilatérales II, conclues ensuite et entrées progressivement en vigueur entre 2005 et 2008, ne sont pas liées aux Bilatérales I par la même clause guillotine. Il serait donc juridiquement excessif d’affirmer qu’elles tomberaient automatiquement avec la libre circulation. Mais politiquement, elles aussi seraient fragilisées.
Elles couvrent notamment Schengen/Dublin, la fiscalité de l’épargne, la lutte contre la fraude, les produits agricoles transformés, l’environnement, les statistiques, MEDIA, l’éducation, la formation, la jeunesse et les pensions. Parmi ces accords, Schengen permet l’abolition des contrôles systématiques aux frontières intérieures, le visa commun de court séjour et la coopération policière via le système d’information Schengen, tandis que Dublin organise la compétence en matière d’asile, en attribuant en principe la demande au premier État d’entrée.
Là encore, le débat dépasse largement l’immigration de travail. Si la coopération avec l’Union européenne se détériorait, la Suisse pourrait voir s’affaiblir des mécanismes qui lui sont utiles en matière de sécurité, de tourisme et d’asile. Le visa Schengen facilite l’entrée de touristes extra-européens qui peuvent visiter la Suisse sans demander un visa supplémentaire. Le système d’information Schengen permet l’échange de données policières. Le mécanisme Dublin évite que la Suisse doive traiter seule certaines demandes d’asile relevant d’un autre État européen. On comprend alors mieux l’avertissement formulé lors de la table ronde : une crise européenne ne produirait pas seulement une Suisse « plus souveraine », mais potentiellement une Suisse plus seule face à des problèmes transfrontaliers.
C’est d’ailleurs tout le paradoxe de Schengen/Dublin. La Suisse y participe précisément parce qu’elle est au cœur du continent. Sa géographie rend la coopération presque obligatoire, sur des sujets comme la coopération policière, l’asile, le tourisme, le transport et la circulation des personnes. On peut proclamer la souveraineté autant que l’on veut, on ne déplace pas la Suisse au milieu de l’Atlantique.
Bilatérales III : saboter la stabilisation au moment où elle devient urgente
Enfin, l’initiative tomberait à l’un des pires moments institutionnels. Depuis plusieurs années, les relations Suisse–UE traversent une phase difficile : initiative contre l’immigration de masse de 2014, mise en œuvre atténuée entre 2014 et 2016, blocages de certains programmes d’intégration par l’UE, abandon abrupt de l’accord institutionnel par le Conseil fédéral en 2021, puis discussions exploratoires dès 2022 dans le cadre d’une nouvelle « approche par paquet ». Cette dernière a donné lieu à une convention d’entente en octobre 2023, au lancement des négociations en mars 2024, puis à leur conclusion politique en décembre 2024.
Ce nouveau paquet, parfois appelé Bilatérales III, vise justement à stabiliser une relation devenue trop incertaine. Il ne s’agit pas simplement d’ajouter quelques accords techniques. L’enjeu est de moderniser la voie bilatérale elle-même. Le paquet couvre les cinq accords actuels liés au marché intérieur, à savoir libre circulation des personnes, obstacles techniques au commerce, agriculture, transports terrestres et transports aériens, ainsi que des accords futurs dans les domaines auxquels la Suisse souhaite participer. Il inclut aussi des thèmes stratégiques : électricité, santé, sécurité alimentaire, programmes européens de recherche et de formation comme Horizon Europe et Erasmus+, contribution financière à la cohésion, ainsi que des règles sur les aides d’État.
C’est ici que l’initiative entre en collision frontale avec la logique des Bilatérales III. Alors que le paquet cherche à réduire l’instabilité, l’initiative réintroduirait de l’instabilité au cœur même du système. Alors que Berne tente de sécuriser son accès au marché européen, le texte enverrait à Bruxelles le signal inverse : la Suisse veut bien participer au marché intérieur, mais elle refuse l’une de ses conditions politiques les plus sensibles.
Les mécanismes institutionnels prévus par l’approche par paquet montrent pourtant qu’une marge suisse existe. Il n’est pas question d’une reprise automatique et aveugle du droit européen. La Suisse disposerait d’un délai d’environ deux ans pour reprendre les développements pertinents du droit de l’UE, avec participation d’experts suisses à l’élaboration des nouvelles règles et maintien des procédures suisses, y compris le référendum ; ce délai pourrait aller jusqu’à trois ans en cas de référendum. En cas de différend, la question passerait d’abord par un comité mixte, puis éventuellement par un tribunal arbitral paritaire. La CJUE n’interviendrait que lorsqu’une notion de droit européen devrait être interprétée. Et si la Suisse refusait de suivre une décision, elle resterait libre de le faire, mais devrait accepter d’éventuelles mesures de compensation proportionnées.
Ce point est important, car il permet de répondre à l’argument souverainiste dans ses propres termes. La voie bilatérale n’abolit pas la souveraineté suisse, mais l’encadre dans une relation d’interdépendance. La Suisse conserve ses institutions, son Parlement, son référendum, sa démocratie directe. Mais elle ne peut pas espérer accéder durablement au marché européen tout en se réservant le droit de modifier unilatéralement les règles du jeu. C’est exactement la tension centrale de la politique européenne suisse : vouloir les bénéfices économiques d’une intégration poussée, sans accepter pleinement les contraintes institutionnelles qui rendent cette intégration possible.
La question de la libre circulation est d’autant plus sensible que l’approche par paquet tente précisément d’en aménager certains aspects. Lors d’une conférence donnée par Philippe Nell dans le cadre du cours d’intégration européenne de Monsieur Gilles Grin, celui-ci relevait par exemple que le paquet prévoit une concrétisation de la clause de sauvegarde en matière de libre circulation. Cette clause agirait comme un mécanisme d’exception : si la Suisse estimait que la libre circulation entraînait des difficultés économiques ou sociales importantes, elle pourrait demander l’activation de mesures correctrices. Si la Commission européenne contestait cette demande, le différend pourrait alors être porté devant un tribunal arbitral. Autrement dit, il existe déjà, dans la négociation actuelle, des instruments plus fins qu’un plafonnement démographique brutal. Les Bilatérales III cherchent à organiser un mécanisme de régulation négocié, capable de répondre à certaines tensions sans remettre en cause l’ensemble de la relation avec l’Union européenne. L’initiative, à l’inverse, proposerait une contrainte constitutionnelle beaucoup plus rigide, susceptible de faire dérailler l’ensemble du processus.
Le précédent de 2014 pèse ici lourdement. L’initiative « contre l’immigration de masse » avait été acceptée par le peuple suisse, mais sa mise en œuvre avait été largement édulcorée afin d’éviter une rupture avec l’Union européenne. Ce souvenir nourrit deux lectures opposées. Pour les partisan·e·s de l’initiative actuelle, il prouve que la volonté populaire n’a pas été respectée. Pour ses adversaires, il montre au contraire qu’une application stricte d’un texte incompatible avec la libre circulation expose la Suisse à un coût européen trop élevé. Dans les deux cas, le problème est le même : la démocratie directe suisse produit parfois des mandats politiques qui se heurtent à des engagements internationaux complexes.
Ce précédent suisse oblige alors à déplacer le regard. L’enjeu n’est plus seulement de savoir si une initiative peut être appliquée fidèlement après son acceptation populaire, mais de comprendre ce qui se produit lorsqu’une promesse politique apparemment simple se heurte au réel : des accords internationaux imbriqués, des intérêts économiques majeurs, des droits individuels protégés et une relation diplomatique construite sur plusieurs décennies. Le Brexit offre, à cet égard, un précédent : celui d’une souveraineté promise comme évidente, puis rattrapée par la complexité concrète de l’interdépendance.
Alors certes, la Suisse ne quitterait pas l’Union européenne, puisqu’elle n’en fait pas partie. Elle n’aurait donc pas à renégocier une sortie complète. Mais elle pourrait connaitre une dynamique comparable : découvrir qu’une promesse de « reprise de contrôle » ouvre moins une ère de simplicité qu’une longue séquence de négociations techniques, de coûts administratifs, d’incertitudes juridiques et d’arbitrages douloureux. Le Brexit a montré qu’une relation économique profondément intégrée ne se défait pas sans conséquences. Les droits de séjour, la reconnaissance des qualifications, les normes techniques, les programmes de recherche ou les droits des ressortissant·e·s deviennent autant de dossiers concrets, souvent beaucoup plus difficiles à régler.
Au fond, l’initiative poserait donc une question bien plus vaste que celle du seuil des 10 millions. Elle obligerait la Suisse à redéfinir, une fois encore, sa place en Europe. Depuis 1992, le pays vit dans une position d’équilibriste : ni dedans, ni dehors ; politiquement réticent, économiquement imbriqué ; attaché à sa souveraineté, mais dépendant d’un marché continental dont il reprend déjà une partie des règles. Cette position a longtemps fonctionné parce qu’elle permettait à chacun d’y trouver son compte. Mais elle devient fragile dès que la Suisse remet en cause l’un des fondements du compromis.
C’est pourquoi l’effet européen de l’initiative est l’un des enjeux centraux. Voter sur ce texte, ce ne serait pas seulement décider si la Suisse veut freiner sa croissance démographique. Ce serait aussi prendre le risque de rouvrir la boîte noire de la voie bilatérale : les Bilatérales I et leur clause guillotine, les Bilatérales II et la coopération Schengen/Dublin, les Bilatérales III et la tentative actuelle de stabilisation. En promettant de reprendre le contrôle, l’initiative pourrait paradoxalement placer la Suisse dans une position de dépendance plus inconfortable encore : celle d’un pays contraint de renégocier, dans l’urgence, les conditions mêmes de son insertion européenne.
Samantha Cotter & Gwendoline Munsch
Sources :
RTS info : Les 65 ans et plus sont plus nombreux que les moins de 20 ans en Suisse, une première
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En Suisse, quatre personnes sur dix sont issues de la migration: qui sont-elles?
The Group Adecco : indice de la pénurie de main d’œuvre novembre 2025
OFAS Statistiques de l’AVS 2025
Grin, G. (2020). Suisse–Europe : une perspective historique. Lausanne : Fondation Jean Monnet pour l’Europe, Collection Débats et documents, n° 18.
Grin, G. (2024–2025). Intégration européenne : histoire et enjeux actuels [Supports de cours]. Université de Lausanne, Fondation Jean Monnet pour l’Europe.
Nell, P. G. (2025, 31 mars). La Suisse face à l’UE : EEE, accord institutionnel, Accord par paquet [Conférence]. Cours « Intégration européenne : histoire et enjeux actuels », Université de Lausanne.
Pôle documentaire sur la vie politique, sociale et économique en Suisse – Institut d’études politiques (IEP), Université de Lausanne. (2026, 12 mai). Pas de Suisse à 10 millions ! (initiative pour la durabilité) [Table ronde]. Université de Lausanne. Intervenant·e·s : François Schaller, Michaël Buffat, Olivier Rau et Pierre-Yves Maillard. Modération : Gabriela Cabré, RTS.
Sources images :
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